確保對失信主體過懲相當 推進信用建設向縱深發展

中國正處于從傳統農業文明跨過工業文明，逐步走向信息文明的新時代。在此歷史轉軌時期，由于既往的倫理失去了其相應的社會基礎，現有的法律對失信懲戒的力度不足，導致自20世紀90年代以來，中國社會各領域的誠信缺失日趨嚴重。社會各界已體認：只有社會信用體系的建立和完善才是誠信治理的治本之策。中國特色信用體系的構建將會為信息時代中國信任關系的重構打下堅實的基礎。

一、黨的十八大以來中國信用建設的實踐

黨的十八大之后，黨中央、國務院愈益重視社會信用體系的建設和完善。2013年3月國務院辦公廳頒布了《國務院公布機構改革和職能轉變方案任務分工》，該文件列出了2013-2017年五年間的具體任務分工，從2014年開始共有43項任務，而與信用體系建設直接相關的就有10項，其中2017年共列出4項任務，這四項中的第一項就是“基本建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統一平臺，實現資源共享?！?014年6月，國務院印發了《國家社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，該《剛要》就政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等四大重點領域提出了信用建設的具體思路。這對完善我國社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理、提升國家整體競爭力具有重要意義。之后，國務院又陸續頒布了關于信用建設的系列文件，包括《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕76號）、《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，等等。同時，已有9個省級單位頒布本地區的信用立法；另有10多個省級單位已頒布了本地區信用條例的草案或征求意見稿；相關行業也頒布了適用于本行業的信用規范。各地區、各行業近年來的信用體系建設的探索有力地推動了中國特色信用體系的構建。

信用體系建設解決了中國社會長期以來存在的諸多難題，如最高人民法院推行的失信被執行人名單制度很大程度上緩解了“執行難”的痼疾；國家發改委和中國人民銀行助推的“信易貸”有效解決了小微企業融資難的困境；“國家企業信用信息公示系統”公示的企業信用信息一定程度上解決了市場交易中信息不對稱的難題；中國人民銀行金融信用信息基礎數據庫的建立為防范金融風險做出了重大貢獻；各部門推行的信用聯合懲戒措施大幅增加了失信者的違規成本，對于遏制市場主體的失信行為具有明顯效果。由此可見，信用機制有效彌補了倫理道德和現有法律對于維護社會信任關系的不足，信用已成為既與道德和法律相關聯，又與法律和道德相區別的一種全新的調節機制，對于維護市場經濟的有效運轉起到了重要作用。從政府管理的視角看，信用機制業已成為社會治理的全新手段。

二、中國社會信用體系建設探索中出現的爭議

由于信用規制手段對市場主體行為影響的效果非凡，各地區、各行業紛紛把它作為治理社會頑疾的有效工具。如，不少地方在創建城市信用體系和相關行業在創新行業信用管理的過程中把人民群眾反映強烈的嚴重違背社會基本道德和商業倫理的行為也納入了信用建設的軌道，這些創新性探索也取得了良好的社會效果。但正如我們在改革開放之初對于市場經濟的認識是“摸著石頭過河”一樣，對于如何運用信用機制于各項社會管理，我們在理論層面尚沒有進行充分的論證，對于違背社會基本倫理和基本商業道德的行為是否應列入失信行為進行規制，社會各界還存在爭議。正因如此，在實踐操作層面，相關機構對各類違法行為、敗德行為和違約行為采取了同樣的懲戒措施，對于違法失信嚴重程度不同的主體施加了同樣力度的規制手段。尤其是部分重點企業因非故意的原因被行政處罰，該行政處罰信息被公示之后造成企業在相當長一段時間內無法參與招投標等正常經營活動。還有些地方把過馬路闖紅燈、在地鐵上飲食及大聲播放視頻等不文明行為列為個人信用不良記錄。這些信用建設中的探索性實踐引起了社會各界的廣泛爭議。

在此背景下，2020年11月25日，國務院召開常務會議，對于如何完善失信約束制度，健全社會信用體系提出了六項具體要求：包括科學界定信用信息納入的范圍和程序；規范信用信息共享公開的范圍和程序；規范嚴重失信主體名單的認定標準；依法依規開展失信懲戒，確保過懲相當；建立有利于自我糾錯的信用修復機制；加強信息安全和隱私保護等。2020年12月7日國務院辦公廳又頒布了《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對于如何貫徹上述六項要求提出了具體的意見。《指導意見》明確提出“確保過懲相當，按照失信行為發生的領域、情節輕重、影響程度等，嚴格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施，切實保護信用主體合法權益。”這對于我們把社會信用建設向縱深推進具有重要的指導作用。

三、中國特色社會信用體系的構建

由于中國特色信用體系的構建是一項全新的事業，人們對于信用的本質及其規制手段的認識自然有一個逐步深化的過程。事實上，人類對于如何運用法律手段調節社會生活也經過了一個漫長的發展過程。眾所周知，原始社會不存在法，那時的社會調整措施是氏族習慣。在人類社會由原始社會邁入文明社會的初期，如中國的夏朝，法律只表現為刑法一種形式，且其主要內容是死刑；到商朝的《湯刑》，則主要表現為各種殘酷的肉刑；到秦代，刑法則表現為四種形式：流刑、勞役刑、財產刑和死刑（含車裂、梟首、腰斬、坑等）；到了漢代，勞役刑、財產刑才逐步增多。西方古代的刑罰體系也同樣是以死刑和肉刑為中心展開。近代之后，隨著反酷刑運動和廢除死刑運動的興起，罰金刑和短期自由刑才逐漸實行開來。行政責任則是隨著近代資產階級政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步產生的，民事責任的獨立也是在近代理性哲學、自由意志論出現以后的事情。在此基礎上，法律責任的形式才有了民事責任、行政責任和刑事責任的區分。

正如人類社會對于法律手段的運用經歷一個長期的發展過程一樣，我們對于信用手段如何調節人的行為的認識，也必然會經歷一個由粗疏到逐步精細的過程?！吨笇б庖姟诽岢鰧κ判袨榧s束要“確保過懲相當”，這項原則就是我們對信用手段的運用從粗疏走向精細的轉折點。這將有利于我們糾正前一階段部分地區和行業在信用建設探索中出現的偏差，并為接下來如何推進社會信用體系建設指明了方向。

第一，信用信息合理披露制度

信用信息合理披露制度是社會信用體系建立的前提和基礎。它包括對失信、守信行為界定的標準、信用信息共享公開的范圍等相關內容。關于如何準確界定公共信用信息，《指導意見》明確要求“必須嚴格以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行目錄制管理?！毙枰⒁獾氖?，這里的法規包含國務院頒布的行政法規和地方權力機關頒布的地方性法規，以及黨中央、國務院的政策文件，不含地方政府規章。這就要求我們在界定公共信用信息的范圍時要么以法律、法規為依據，要么以黨中央、國務院頒布的政策文件為依據。這里的政策文件包括以黨中央、國務院名義以及以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義印發的文件。這些政策文件反映了黨中央、國務院對于信用建設的最新指示精神。由于中國信用體系建設是一項全新的事業，現行法律中難免會有部分內容與信用信息合理披露的理念不符，因此，當我們發現現行法律中的個別條款阻礙信用信息的合理披露時，就應及時提出修改這些法律的意見和建議。

關于公共信用信息的認定機構和程序，《指導意見》明確提出，應由社會信用體系建設部際聯席會議牽頭單位會同有關部門依法依規編制并定期更新全國公共信用信息基礎目錄。對于公共信用信息是否可以共享和公開以及共享和公開的范圍，《指導意見》明確提出“應當根據合法、必要原則確定，并在編制公共信用信息目錄時一并明確。”

需要注意的是，《指導意見》明確提出公共信用信息目錄的制訂應“征求各地區、各有關部門和相關市場主體、行業協會商會、法律服務機構、專家學者和社會公眾意見”，以使社會公眾對此形成共識。而且，在制訂嚴重失信主體名單認定標準和確定失信懲戒措施時，《指導意見》分別再次重復了這一表述?！吨笇б庖姟返倪@項要求意義重大。它意味著我們信用體系建設中各種重要措施的出臺都應充分吸收社會各界的意見和建議，以使全社會對此形成共識。一項法律規則的制訂只有經過了充分征求社會各界意見的程序，法律規則的內容反映了社會絕大多數人的共同意志，法律規則的實施才會變成絕大多數人自覺自愿的行動。部分地區和行業在前期信用建設中出現的某些偏差之所以引起社會的諸多異議，其主要原因就在于相關措施的出臺沒有充分征求社會各界的意見，社會公眾對這些規則還沒有形成共識。

第二，失信懲戒制度

信用獎懲制度是社會信用體系建設的關鍵和重點，它包括守信激勵制度和失信懲戒制度。[《指導意見》主要關注的是對失信行為的約束，因此，我們這里暫不探討守信激勵的相關問題。]我們在對失信懲戒機制的探索中，既存在對較輕失信行為懲戒較重的情形；同時也存在對較重的失信行為懲戒力度不足的情形。[一段時間內，社會輿論對失信懲戒不當的反響更多地集中于對較輕失信行為懲戒較重的方面。]《指導意見》提出的“確保過懲相當”是我們未來推進失信懲戒的基本原則。針對較輕失信行為給予懲戒較重的情形，《指導意見》明確提出要“按照合法、關聯、比例原則”，“根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲。任何部門（單位）不得以現行規定對失信行為懲戒力度不足為由，在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定外增設懲戒措施或在法定懲戒標準上加重懲戒?！绷硗?，《指導意見》還提出“對未成年人失信行為、受自然災害或疫情等不可抗力影響導致的失信行為以及非主觀故意、輕微失信行為，應寬容審慎進行認定、記錄和懲戒。”

針對較重的失信行為懲戒力度不足的情形，《指導意見》則明確提出，“現行法律、法規對失信行為懲戒力度不足、確有必要加大懲戒力度的，各地區、各有關部門應當及時提出修法建議，確保失信懲戒嚴格依法依規開展。”

為了給各地對失信懲戒的探索預留空間，《指導意見》也明確指出“各地可依據地方性法規，參照全國失信懲戒措施基礎清單的制定程序，制定適用于本地的失信懲戒措施補充清單。”

“確保過懲相當”的重要舉措是對失信行為進行分級。目前有的信用規范把失信行為分為兩個層次，如：把失信名單分為重點關注名單和嚴重違法失信名單；也有的規范把失信行為分為三個層次，如《南京市社會信用條例》把失信行為分為輕微偶發失信行為、一般失信行為、嚴重失信行為，并分別規定了相應的制約措施。據悉，相關機構已根據學者建議，開始探索根據失信主體的主觀惡意程度、失信情節的輕重及失信行為造成的危害嚴重程度等要素，將失信行為區分為輕微失信行為、一般失信行為、嚴重失信行為和特別嚴重失信行為。從對失信行為分級的角度來看，前一階段部分地區和行業把一些不文明行為列為失信行為并對其進行失信懲戒，其實質就是把輕微失信行為或一般失信行為當作嚴重失信行為來對待了。部分地區和行業之所以要把這些不文明行為列入失信懲戒的范疇，乃是因為這些行為是群眾反映強烈，亟需治理，但按現有的法律規范卻不能對其采取相應手段的情形下不得已的辦法。

對不同層次失信行為制約的區別主要表現于三個方面：（1）信用信息的保存期限。如，我們可以把輕微失信行為的信息保存期限設定為1-2年；一般失信行為的信息保存期限設定為3-5年；嚴重失信行為的信息保存期限設定為7-10年；特別嚴重失信行為的信息則終身保存。（2）信用信息共享或公開的范圍。如，輕微失信行為的信息只在本單位內部查詢；一般失信行為的信息在本地區范圍內可以查詢；嚴重失信行為的信息在全國范圍內可以查詢；特別嚴重失信行為的信息應在全國范圍內公開。（3）限制措施的種類。如，對于輕微失信行為和一般失信行為，只在與其失信行為相關聯的方面進行限制；對于嚴重失信行為，可以在多個領域同時進行限制，如既在從業資格方面進行限制，也在金融信貸方面給予更嚴厲的對待；對于特別嚴重失信行為，在各個領域同時施以嚴格的限制。當然這些規范在制訂時應廣泛征求社會各界的意見，以使社會公眾形成共識。

對失信行為進行分級并在制約機制上進行區別具有重要的理論價值和現實意義。它是我們對信用手段的運用從粗疏走向精細的重大轉變，其意義正如人類社會對于法律調節手段的認識在不斷演進一樣。前已述及，人類社會對于法律調節機制的運用經歷了從只有死刑一種手段發展到多種刑法種類共用；法律責任的形式從民刑合一發展到民事責任、行政責任和刑事責任三種責任共存。同樣，我們對于信用規制手段的運用也會從對不同種類失信行為的制約在信息保存期限[《征信業管理條例》第十六條規定：“征信機構對個人不良信息的保存期限，自不良行為或者事件終止之日起為5年；超過5年的，應當予以刪除?！边@種對個人各類不良信息的保存期限統一規定為5年的做法應該調整。]、信息擴散范圍和限制措施種類等方面沒有區別，逐步發展到對失信行為進行分級，并在信息保存期限、信息擴散范圍和懲戒措施的類別等方面進行區別對待，確保對失信行為的懲戒力度與其造成的危害相當。

另外，對于失信行為進行分級也是構建合理信用修復制度的前提?！吨笇б庖姟访鞔_提出要“健全和完善信用修復機制”，要求“相關行業主管（監管）部門應當建立有利于自我糾錯、主動自新的信用修復機制。除法律、法規和黨中央、國務院政策文件明確規定不可修復的失信信息外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的，均可申請信用修復。”據此，根據前述對失信行為的分級，我們可以對于輕微失信行為設置較低的信用修復門檻；對于部分嚴重失信行為則應設置嚴格的修復條件；對一般失信行為信用修復的條件介于輕微失信與嚴重失信行為之間；對于特別嚴重失信行為和部分嚴重失信行為將不允許進行信用修復。[關于信用修復的路徑設計，參見石新中：《中國信用修復的實踐及展望》，《中國信用》2019年第12期。]

總之，《指導意見》提出對失信行為的約束要“確保過懲相當”，在中國社會信用體系建設的發展歷程中具有重大意義。它對于我們把中國特色的信用建設逐步向縱深推進具有重要的指導作用。（作者：石新中，系首都師范大學信用立法與信用評估研究中心主任）